А что вы хотите? Во-первых, не во всех ВУЗах, выпускающих пачками юристов, есть предмет, позволяющий приблизиться к пониманию того, как должен быть написан нормативный акт, - юридическая техника. Кажется, какое-то время назад его ввели в программу, но в мизерном количестве часов. Во-вторых, к нормотворчеству должна быть еще и склонность. Не каждый юрист может так хорошо писать, как говорить или наоборот, и видеть новый акт в системе уже работающих норм. В-третьих, в аппарате работают не всегда юристы (!), либо юристы, прошедшие конкурс на замещение должности гос службы сами знаете как. Вот и получается, что как появится новый законодательный акт, так и начинается внесение изменений в него и ожидание комментариев, в которых будет дан намек на то, что на самом деле хотел донести до нас законодатель, чтоб он был здоров. Прошу прощения, что длинно, из серии: наболело.